Gouverner l'Europe. Le projet d'une Europe politique depuis 1948.

Un seul sujet de composition pour ce chapitre : Le projet d’une Europe politique depuis le congrès de La Haye (1948).

L'enjeu de ce chapitre est de mettre en avant les débats politiques qui ont été au cœur du projet d'unification politique du continent européen depuis le Congrès fondateur de La Haye en 1948. S'il va être beaucoup question de CEE et d'Union européenne, vous verrez qu'il est aussi question d'autres organisations qui ont également vocation à unifier politiquement l'Europe même si aujourd'hui les termes Europe et Union européenne sont utilisés de manière indissociée. Pourtant, l'Union européenne actuelle, désormais à 27 pays membres depuis la sortie du Royaume-Uni le 31 janvier 2020, ne recouvre pas l'ensemble des pays européens. Certains ne souhaitant pas y adhérer, d'autres n'ayant pas rempli encore les conditions pour le faire.

Comment le projet d’Europe politique a-t-il évolué depuis 1948 ? Dans quelle mesure la construction de l’Union européenne a-t-elle dépassé le stade de l’union économique pour constituer une Europe politique souveraine ? 



I La naissance du projet d'Europe politique (1948 – 1957)

A. Aux origines de la construction d'une Europe politique et premiers débats

Situation dramatique de l'Europe en 1945 : continent détruit et divisé, occupé par les armées des 2 superpuissances. Le projet d'unification européen né durant l'entre-deux guerres est porté après la guerre par deux grandes forces politiques qui ont activement participé à la Résistance au nazisme et fascisme : la démocratie chrétienne (centre-droit dont les valeurs sont influencées par le christianisme : Konrad Adenauer en Allemagne, Alcide de Gasperi en Italie, Maurice Schuman en France ) et la social-démocratie (gauche réformiste : Guy Mollet en France, Paul-Henri Spaak en Belgique). 

Ces partisans de l'unification européenne se retrouvent en Mai 1948 au Congrès de La Haye en mai 1948 sous le patronage de Winston Churchill.  Leurs objectifs sont :

- éviter nouvelle guerre et donc les erreurs du Traité de Versailles de 1919 (voir cours 1e). La confrontation des nationalismes et la rivalité franco-allemande doivent être dépassées. 

-contrer la menace soviétique face à l'installation des démocraties populaires à l'Est. Il faut accélérer la reconstruction et le redressement des pays afin de sauvegarder les systèmes démocratiques et capitalistes.

Mais les divergences sont grandes entre fédéralistes et unionistes. Les unionistes considèrent que la construction européenne doit être un système de simple coopération intergouvernementale entre les pays, sans abandon de la souveraineté (une Europe des patries) ; les fédéralistes sont partisans d'une Europe supranationale, d'une fédération dans laquelle les États auraient renoncé à une large part de leur souveraineté. Du fait de ces divisions, les résultats de ce congrès sont minces : le principal est la naissance en 1949 du Conseil de l’Europe : cette assemblée consultative est établie à Strasbourg, mais elle ne put jamais jouer le rôle politique que les partisans de l’unité de l’Europe espéraient (ses compétences sont minces : protection des droits de l’homme, santé, culture et environnement).

Dans tout les, le contexte de début de Guerre froide explique le soutien des EU au projet de construction européenne notamment par le biais du Plan Marshall (aide économique aux pays d'Europe de l'Ouest à l'origine de la création de l'OECE : organisation européenne de coopération économique) ou par la création de l'OTAN (Organisation du traité de l'Atlantique Nord) en 1949 qui unit militairement les pays ouest-européens aux EU et au Canada.

Cependant, ce projet  n’est pas porté par tous les Européens : les Britanniques restent en marge, les communistes sont hostiles à une construction politique fondée sur le modèle capitaliste et soutenue par les EU. En France, les Gaullistes refusent une perte de souveraineté nationale et craignent le redressement de l'Allemagne.

B. L'échec d'une Europe politique et fédérale

Jean Monnet Robet Schuman,
"pères de l'Europe"

Face à ces divisions, le Français Jean Monnet soumet au ministre des Affaires étrangères Robert Schuman l'idée d'une communauté européenne gérant de manière commune la production du charbon et de l'acier. L'idée est de partir d'une réalisation concrète aux compétences limitées mais qui puisse enclencher un processus d'unification autour d'un secteur clé de l'économie. On choisit donc une intégration sectorielle, mais le secteur choisi est primordial pour la reconstruction. Conçu donc pour deux pays principalement, la France et l’Allemagne, la CECA (Communauté européenne du Charbon et de l'Acier)  n’en est pas moins la première étape d’une communauté plus large. Dès l’origine, le couple franco-allemand est donc au cœur de la construction européenne. Autour de la France et de la RFA, quatre autres pays acceptent de faire partie de cette communauté : l’Italie, la Belgique, les PB et le Luxembourg.  

Si la CECA est un succès, un autre projet centré, lui, sur une défense commune, est un échec : c'est le projet de Communauté européenne de défense (CED) lancé une nouvelle fois par les Français ("Plan Pleven" toujours sur une idée de Jean Monnet) en 1950. L'idée est donc de placer les armées européennes sous le contrôle d'une autorité supranationale sur le modèle de la CECA. Mais le parlement français le rejette au final en 1954 sous l'action conjuguée des communistes pour des raisons évidentes et des gaullistes qui ne veulent pas d'une remilitarisation de l'Allemagne même sous contrôle européen et que l'armée française ne soit plus indépendante.

Cet échec montre que la construction de l’Europe doit d’abord se faire sur le plan économique. En même temps que le projet de la CED, c’est celui d’une Europe politique dont certains rêvaient qui s’éloigne. Après un brillant départ, l’idée européenne semble en panne au milieu des années 1950.

C. La relance de l'Europe par l'économie

Réunis à Messine en 1955, les représentants des six pays affirment la nécessité de relancer la construction européenne. La CECA ne s’intéressait qu’à un secteur économique bien particulier : on décide d’étendre la construction européenne à tous les domaines économiques. Les six États de la CECA signent à Rome le 25 mars 1957 deux traités majeurs créant:

- la CEE (ou Marché commun) : il s’agit de préparer un marché commun sans entraves douanières à réaliser en 12 ans, afin de permettre à terme la libre circulation des biens, des capitaux et des hommes.

- Euratom (ou Communauté européenne de l’Énergie atomique) sur le modèle de la CECA mais pour l'énergie nucléaire alors considérée comme l'énergie d'avenir. 

Les Traités de Rome créent des institutions européennes qui organisent le fonctionnement de la CEE. Les institutions mises en placent traduisent une forme de compromis entre logique unioniste et fédéraliste: la Commission, qui siège à Bruxelles, ne représente pas les États mais les intérêts de la Communauté (prépare les propositions de lois) tandis que le Conseil des ministres qui vote les décisions sur proposition de la Commission est composé des ministres concernés de chaque pays. La première est une concession aux fédéralistes, le deuxième aux unionistes. C'est néanmoins ce dernier qui prend les décisions : la souveraineté des États est préservée.

attention, notez que les institutions évoluent au fil du temps

II La construction d'une union économique dans une Europe divisée par la Guerre froide (1957 – années 1980)

Les premières décennies de la CEE sont marquées par une double dynamique à la fois d'élargissement et d'approfondissement. Pour autant, cette dynamique n'est pas linéaire et reste marquée par des phases d'avancées et des périodes de difficultés.

A. Une intégration croissante

C'est dans le domaine économique que les réalisations sont les plus importantes : le marché commun

prévu est mis en place progressivement et son achèvement survient en 1968. En 1962, la PAC (politique agricole commune) est instituée. La PAC permet de moderniser les campagnes et de garantir l’autosuffisance alimentaire de l’Europe en augmentant la productivité.

Dans le domaine politique, les progrès sont plus timides : on tente d’accélérer le transfert de compétences des États aux institutions de la CEE pour la rendre plus démocratique: le Parlement Européen, qui siège à Strasbourg, est élu à partir de 1979 au suffrage universel pour renforcer sa légitimité. Cependant, le pouvoir décisionnaire reste aux mains des Etats comme en témoigne la création du Conseil européen en 1974 qui est une réunion 4 fois par an des chefs d’État et de gouvernement des pays membres et qui fixe les grandes orientations politiques communes. 

C’est dans les années 1980 que la construction prend un nouveau souffle, surtout grâce à l’entente du

"couple franco-allemand" Kohl-Mitterrand.

La fameuse cérémonie du souvenir de la Bataille de Verdun en 1984
réunissant le président français, François Mitterrand, et le chancelier
allemand Helmut Kohl. Tous deux sont de grands partisans de la construction
européenne que cette poignée de main en guise de réconciliation
illustre parfaitement. 

L’Acte Unique européen est ainsi signé en février 1986, sous l’impulsion du président de la Commission européenne Jacques Delors. Ce texte définit pour l’année 1993 l’objectif d’organiser entre les douze pays membres un marché intérieur unique. Ce marché unique se caractérisera par la disparition des frontières intérieures et la possibilité non seulement pour les marchandises mais aussi pour les hommes de circuler totalement librement. L’Acte unique évoque des ambitions plus vastes que le simple domaine économique : il affiche une ambition politique de supranationalité, des ambitions sociales, une ambition d’unification monétaire des pays de la CEE, l’ambition d’une politique étrangère commune.

B. Des élargissements encore limités à l'Europe occidentale

A partir de 1973, la CEE entre dans une dynamique d'agrandissement avec le premier élargissement. Il a donc fallu près de quinze ans pour enclencher cette ouverture. Pour des raisons que nous verrons par la suite, De Gaulle s'était toujours opposé à l’entrée dans la CEE de la GB qui avait de son côté créé en 1959 une institution concurrente, l'AELE (Association européenne de libre-échange). Avec le départ de ce dernier en 1969, les réticences disparaissent : en 1973, l’Europe des Six devient l’Europe des Neuf avec l’entrée de la GB, du Danemark et de l’Irlande. La GB finit donc par être intégrée, même si elle a toujours montré des hésitations. Elle a néanmoins préféré ne pas se marginaliser en restant à l’extérieur. C’est donc un succès pour la CEE qui intègre une partie de l’Europe nordique, atlantique, démocratique, riche et industrielle

Les années 1980 voient des élargissements vers l’Europe méditerranéenne : la Grèce en 1981, l’Espagne et le Portugal en 1986. L'Europe des Neuf devient donc l’Europe des Dix puis des Douze. Sur le plan politique et économique, ces États ont un profil tout à fait différent de ceux de la précédente vague d’adhésion puisque ce sont de toutes jeunes démocraties et qu'ils accusent un important retard économique justifiant d'importants transferts européens par le biais notamment du FEDER (fonds européen de développement régional) créé en 1975. 

C. Une construction difficile et incomplète

Malgré ces réussites, les débats restent vifs en Europe traduisent le maintien d'un courant eurosceptique. Les Traités de Rome ont été signés par des européistes convaincus alors au pouvoir en France. Mais depuis le mois de juin 1958, le général de Gaulle est aux affaires et affiche son hostilité au projet européen même s'il respecte les engagements pris par la France. Rapidement cependant, de Gaulle montre des conceptions européennes très différentes de ses partenaires : il refuse toute idée d’Europe supranationale et toute idée d’intégration politique. À l’Europe supranationale, de Gaulle oppose « l’Europe des États ». De Gaulle s’est opposé à deux reprises à l’entrée de la Grande-Bretagne dans la CEE car il considère les Britanniques trop proches des EU. La France n’hésite pas d’ailleurs à boycotter les réunions des chefs d’États européens lorsqu’il est question de faire évoluer les institutions vers la supranationalité : en 1965, la France pratique la  « politique de la chaise vide » en refusant de participer pendant six mois aux réunions des Conseils des ministres de la CEE. 

Les années 1970 et 1980 sont une période de récession économique et dans la mesure où la CEE ne parvient pas à trouver de solution, chaque pays mène une politique autonome pour tenter d’en sortir comme en témoigne l'échec du "serpent monétaire européen" (voir cours Gouvernance). Les négociations sont ainsi parfois freinées par des intérêts nationaux. C'est notamment le cas de la Grande-Bretagne. Margaret Thatcher, Premier ministre à partir de 1979, défend farouchement la souveraineté britannique et impose une limitation de la participation financière britannique au budget européen ("I want my money back" lance-t-elle en 1979 à ses homologues européens).


A la fin des années 1980, on peut dire néanmoins que la construction d’une Europe économique est un succès. La CEE est alors le deuxième pôle économique mondial, après les États-Unis. Mais à cette époque, la CEE demeure une entité purement économique, sans dimension sociale. La CEE reste par ailleurs dépourvue d’une politique extérieure propre : l’absence de politique internationale est sa principale fragilité. La CEE n’a pas d’existence diplomatique ou militaire et ne peut intervenir dans les conflits, y compris lorsque ces conflits concernent le continent (à Chypre en 1974). Chaque pays se détermine en fonction de sa politique étrangère propre et ses membres sont souvent en désaccord.

III Difficultés de la construction d'une Europe politique sur un continent réunifié (depuis la fin des années 1980)

La construction européenne s’est faite dans un contexte de Guerre froide et a donc été limitée de fait à l’Ouest du continent. La chute du communisme dans les démocraties populaires en 1989 puis en URSS en 1991 confronte les Européens à de nouveaux défis. C’est d'ailleurs dans un contexte de relance de la construction européenne que tombe le « Rideau de fer ».

A. La création de l'Union européenne et l'approfondissement européen

Depuis la CECA, la construction de l'Europe s'était faite avant tout dans le domaine économique. La construction d'un marché unique, prévue par la signature de l’Acte Unique européen en 1986, a des implications qui vont au-delà du simple secteur économique. La mise en place d’un marché unique suppose la libre circulation des marchandises, des services, des capitaux mais aussi des hommes : c’est pourquoi depuis 1995 est appliquée la convention de Schengen (les accords ayant été signés 10 ans plus tôt) qui prévoit la libre circulation des personnes entre les pays signataires et un contrôle commun des frontières extérieures. L’espace Schengen réunit 26 pays aujourd’hui (dont quelques pays non membres de l'UE).

Le traité de Maastricht couronne la logique d'approfondissement politique énoncée par l'Acte Unique. Il est signé en 1992 et prévoit la transformation de la Communauté en Union européenne et la mise en place d'une Union économique et monétaire qui aboutit à l'adoption de la monnaie unique, l’euro, mise en circulation en 2002. L'UE pousse ainsi très loin l'intégration économique, 12 pays renoncent à un élément essentiel de leur souveraineté rejoints depuis par 7 autres pays. Maastricht marque aussi la volonté de créer une identité européenne par l'institution d'une citoyenneté européenne. Sur le plan institutionnel, le traité renforce les pouvoirs du Parlement européen et prévoit une politique étrangère et de sécurité commune (PESC). Le traité est cependant discuté très fortement en France lors de la campagne pour le référendum d'adoption du texte. Celui-ci est accepté par une courte majorité de Français (et rejeté par les Danois) traduisant la montée de craintes et critiques face au projet européen y compris dans l'un des pays les plus actifs dans la dynamique d'unification. 

B. Un élargissement sans précédent 

Entre 1989 et 1991, la chute du bloc communiste ouvre la démocratisation des pays de l'Est. Rapidement, les 12 se rallient à l'idée d'un élargissement de la CEE traduisant l'ambition de réunir tous les pays européens pour peu qu'ils partagent les mêmes valeurs politiques (démocratie) et économiques (l'économie de marché). 

Le processus d'adhésion se fait en plusieurs étapes : il concerne d'abord les pays neutres, délivrés des

contraintes de la Guerre froide : Autriche, Suède et Finlande entrent dans l'Union en 1995. En 2004, huit anciens pays communistes ainsi que Malte et Chypre sont acceptés dans l'UE soit le plus grand élargissement depuis 1973. Ils sont rejoints en 2007 par la Bulgarie et la Roumanie.  La Croatie est le dernier pays à être entré dans l’UE et porte en 2013 l’UE à 28 Etats. 

L'admission de nouveaux membres a permis à l’UE d’accroître son poids dans le monde et aux entrants de consolider leur stabilité et de profiter des avantages de l’adhésion. Mais de ce fait, les nouveaux entrants, bien moins développés, accaparent une part importante des contributions et des fonds du FEDER, au détriment de ceux qui avaient l’habitude de les recevoir. L’élargissement de l’Europe a de plus accru les disparités, notamment économiques, entre les États membres. Par exemple, le poids économique des 10 pays intégrés en 2004 équivaut, lors de leur adhésion au PIB des seuls Pays-Bas, soit moins de 5 % du PIB européen. Cette coupure entre Ouest et Est, qui accuse un certain retard économique, rend encore plus délicate la création d’une réelle unité européenne. Par ailleurs, les divergences sont parfois nombreuses entre certains anciens pays fondateurs et le nouveaux pays membres : les nouveaux États membres, qui viennent de s'arracher à la tutelle de Moscou ne sont guère désireux de tomber dans celle de Bruxelles. Enfin, le passage de 12 à 28 membres oblige à une réforme des institutions désormais inadaptées car elles n'ont pas été conçues pour gérer une structure si large. 

C'est pourquoi, les Européens réformes à plusieurs reprises le cadre institutionnel de l'UE afin d'adapter les institutions à cette union élargie mais aussi afin de répondre aux critiques récurrentes de manque d'efficacité et de démocratie des institutions : après de difficiles négociations, les traités d'Amsterdam en 1997 et de Nice en 2001 sont adoptés pour répondre à ces critiques.


C. Une succession de crises depuis 2005

Depuis 2005, l'UE fait face à de nombreuses difficultés systémiques et conjoncturelles qui posent la question de la viabilité de ce projet politique ambitieux.



La première crise est le rejet du projet constitutionnel européen de 2005 qui visait à unifier toute la législation européenne et redéfinir les valeurs et ambitions du projet européen. Le rejet du texte par les électeurs français et néerlandais enterre le texte et ouvre une grave crise politique dans la mesure où la France et les Pays-Bas étaient historiquement deux pays fondateurs de la CEE et où les populations étaient réputées favorables à l'unification européenne. Mais les résultats du référendum traduisent la montée de l'euroscepticisme au sein des opinions publiques. Ces critiques viennent à la fois de l'extrême-droite logiquement hostile à toute dynamique fédéraliste mais aussi de la gauche, y compris social-démocrate pourtant historiquement pro-européenne,  en raisons de l'hostilité aux politiques ultra-libérales guidant les orientations de l'UE. Quatre ans plus tard, est adopté le traité de Lisbonne qui permet de sortir de la paralysie institutionnelle en réformant en profondeur les institutions notamment en simplifiant la prise de décision et en renforçant les pouvoir du Parlement. Mais son adoption par voie parlementaire et non par référendum alors que le texte reprend les 3/4 du projet de constitution, donne de la matière aux eurosceptiques qui accusent l'UE de tourner le dos aux peuples.

De plus, depuis les années 2000, les pays européens font preuve d'un grand manque de solidarité face aux crises de différentes natures qui agitent le monde. Déjà en 2003, la volonté américaine d'intervenir militairement en Irak avait divisé l'Europe entre les pays alignés sur les EU (GB, Italie, Espagne, pays de l'Est) et les pays refusant la guerre (France et Allemagne en tête) soulignant l'absence de politique étrangère commune. En 2008, la crise des subprimes américaine plonge l'Europe dans une crise des dettes souveraines : de nombreux pays européens doivent sortir des règles de la zone euro en matière d'endettement pour sauver les banques et les industries. Le sort réservé à la Grèce, incapable de payer sa dette envers ses créanciers européens en particulier allemands et français, plonge ce pays dans une grave crise économique et sociale soulignant l'absence de solidarité en matière économique. A partir de 2011, l'Europe doit faire face à une grave crise migratoire liée aux guerres qui agitent le Moyen-Orient. Les pays européens, à l'exception de l'Allemagne et de la Suède, décident de fermer leurs frontières et suspendent la libre circulation au sein de l'espace Schengen sans concertation ce qui conduit à une explosion du nombre de morts sur les routes migratoires toujours plus risquées.  Mais le principal coup porté au projet européen est sans doute la décision prise par une courte majorité de Britanniques lors du référendum de juin 2016 de sortir de l'UE (Brexit). Après plus de trois ans de difficiles négociations pour organiser cette sortie et définir la future relation entre l'UE et le RU, le pays sort le 31 janvier 2020 de l'union. C'est la première fois que l'Europe entre dans une dynamique de désunification. C'est là le signe d'une montée semble-t-il inexorable des tendances nationalistes et souverainistes qui s'affirment dans de plus en plus de pays européens (FPÖ en Autriche, RN en France, AFD en Allemagne, Lega en Italie).

Source : Wikipedia (https://fr.wikipedia.org/wiki/Trait%C3%A9_de_Nice)

Conclusion 

La décision du peuple britannique fragilise fortement l'UE qui perd ainsi sa deuxième puissance économique et sa première place financière mais certains européistes à l'image du journaliste français Jean Quatremer y voient une opportunité historique pour relancer la construction européenne en se débarrassant d'un pays qui se distinguait jusque-là par son rejet de toute intégration plus poussée. Cependant, le Brexit ainsi que la crise migratoire ou la crise actuelle du COVID-19 soulignent à quel point les nations européennes restent prêtes à rétablir de manière unilatérale le contrôle aux frontières. Cela doit  donc nous rappeler que l'unification politique de l'Europe reste toujours un projet fragile et potentiellement réversible.